¿Cómo se elabora una ley? El proceso, en 5 pasos

Todas las leyes a nivel nacional en España tienen dos puntos en común: se sitúan por debajo de la Constitución y su aprobación definitiva depende de las Cortes Generales.

Partiendo de ello, se distinguen distintos tipos de normas en función de quién las propone, el peso de la materia que tratan o la forma en que son tramitadas. Explicamos cuál es el proceso habitual por el que se aprueban las leyes en tres preguntas.

¿Quién puede proponer la elaboración o reforma de una ley nacional? 

El Gobierno, los partidos políticos en el Congreso y el Senado, los parlamentos autonómicos y los ciudadanos a través de una “iniciativa legislativa popular”. En este último caso, será necesario que la propuesta sea ratificada con la firma de, al menos, 500.000 personas. 

En la práctica, son el Ejecutivo y los grupos políticos los que acumulan la mayoría de las propuestas.

¿Qué tipos de leyes hay en España a nivel nacional? 

Se distinguen normas a tres niveles, en función de su contenido: 

• Leyes orgánicas: abordan los derechos fundamentales, las libertades públicas y el régimen electoral general; aprueban los Estatutos de Autonomía; y tratan otras cuestiones concretadas por la Constitución, como el Defensor del Pueblo, el Consejo de Estado, las abdicaciones y renuncias de la Corona o los estados de alarma, sitio y excepción.
• Leyes ordinarias: normas que tratan el resto de cuestiones. 
• Reales decretos-leyes: opción reservada para casos de “extraordinaria y urgente necesidad” pero que, en ningún caso, podrán tratar temas como los derechos fundamentales o las instituciones básicas del Estado, entre otros. Los aprueba el Gobierno en el Consejo de Ministros y el Congreso vota su convalidación o derogación en el plazo máximo de un mes.
• Decreto legislativo: norma que aprueba el Gobierno porque las Cortes delegan en él esta potestad para crear un texto articulado (crear nueva normativa sobre una materia) o refundir disposiciones ya existentes en otras normas. En ningún caso podrán tratar las cuestiones reservadas para las leyes orgánicas. 

En el caso de las dos primeras, si las plantea el Gobierno hablamos de “proyecto de ley” y si lo hacen el resto, “proposiciones de ley”. Eso sí, los ciudadanos no pueden impulsar la tramitación de una norma orgánica.

¿Cuál es el proceso de elaboración de un proyecto de ley?

Normalmente, la primera noticia que se tiene de una norma que el Gobierno pretende aprobar es cuando el Consejo de Ministros presenta un anteproyecto de ley. 

Aunque hay una serie de excepciones, por norma general el Ejecutivo tiene que cumplir con varios pasos previos antes de remitir la norma a la Cámara: 

• Realizar una consulta pública a través de la web del departamento correspondiente. Con esto, da publicidad al anteproyecto de ley y busca recabar la opinión de las personas “potencialmente afectadas por la futura norma” y de las organizaciones más representativas de ese ámbito. 

• Redactar una Memoria del Análisis de Impacto Normativo donde se justifica la necesidad de aprobarla, se desgrana su contenido y se hace una previsión del impacto económico que tendrá. 

• Reunir informes durante todo el proceso de elaboración de aquellos órganos que se consideren oportunos, como el Consejo de Estado, el Consejo Fiscal o el Ministerio de Hacienda y las Administraciones Públicas.

El Gobierno remite el proyecto de ley a la Mesa del Congreso acompañado de una exposición de motivos (por qué cree que la norma es necesaria) y sus antecedentes (informes solicitados a distintas instituciones durante su redacción). 

La Mesa ordena la publicación del texto en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, manda el proyecto de ley a la comisión que toque en función del tema que trate y abre un plazo -prorrogable- de 15 días hábiles para que los grupos parlamentarios presenten enmiendas. Se distinguen de dos tipos: 

• Enmiendas a la totalidad: no comparten la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto de ley y proponen la devolución del proyecto de ley al Gobierno o su sustitución por un nuevo texto completo. 

• Al articulado: plantean eliminar, cambiar o añadir artículos a la iniciativa del Ejecutivo.

Si algún partido presenta enmiendas a la totalidad, se celebra un pleno donde los diputados se pronunciarán sobre ellas. Primero, sobre las que proponen la devolución del texto al Ejecutivo y, después, sobre las que plantean un texto alternativo. Para que sean aprobadas es necesario el apoyo de una mayoría simple. 

La votación es, sin embargo, la última parte del pleno. Antes, la sesión plenaria se divide en cuatro partes:

• Exposición del Gobierno: un miembro del Ejecutivo expone, sin límite de tiempo, el proyecto de ley.

• Turno a favor: los grupos que hayan presentado enmiendas a la totalidad desgranan sus propuestas (15 minutos cada uno).

• Turno en contra: los grupos que las rechacen explican sus motivos (15 minutos).

• Fijación de posiciones: si lo solicitan, el resto de grupos cuentan con 10 minutos para dar a conocer su postura en el debate.

• Ponencia: cuando termina el plazo para presentar enmiendas y se ha celebrado el debate de totalidad (si lo hay), se designa una ponencia en la Comisión. Es decir, se elige a representantes de todos los grupos para que en 15 días redacten un informe en relación con el texto del proyecto de ley y las enmiendas presentadas. 

• Debate y dictamen: una vez redactado el informe, se reúne toda la comisión para pronunciarse “artículo por artículo” sobre él y emitir un dictamen conforme al resultado de la votación

• Mantenimiento de las enmiendas: si hay algún grupo que quiere llevar al pleno -el siguiente trámite- su voto particular o enmiendas que han sido rechazadas en la comisión, puede hacerlo. Deberán, eso sí, comunicarlo en un plazo de 48 horas desde la aprobación del dictamen.

El ‘OK’ del Gobierno. Las enmiendas que supongan un aumento de los costes o una disminución de los ingresos tienen que contar con la conformidad de Moncloa. La ponencia le remitirá las que crea que se incluyen en esta categoría y, si el Ejecutivo no da una respuesta en los siguientes 15 días, se entenderá que está conforme. 

(*) Los tiempos: como en el anterior trámite, el periodo para redactar el informe también puede alargarse si así lo determina la Mesa. Aunque, como norma general, el Reglamento del Congreso establece que se debe concluir “la tramitación de cualquier asunto” en las comisiones en un plazo máximo de dos meses.

La sesión puede comenzar, de nuevo, con la exposición del proyecto de ley por parte de un miembro del Gobierno y por la que haga del dictamen un miembro de la comisión. Como máximo, podrán intervenir durante 15 minutos.  

El dictamen es aprobado si cuenta con el apoyo de la mayoría simple de la Cámara. El proyecto de ley se remite, entonces, al Senado. 

La Cámara alta recibe el proyecto de ley aprobado por el Congreso y lo asigna a la comisión competente, pudiendo realizar tres acciones:  

• Ratificarlo en los mismos términos por mayoría simple. En ese caso, el proyecto de ley queda aprobado de forma definitiva. 

• Introducir enmiendas mediante un proceso similar al del Congreso. La Cámara baja podrá, después, aprobarlas o rechazarlas por mayoría simple.

• Vetar el texto por mayoría absoluta (la mitad más uno de los senadores). El Congreso tendrá la posibilidad de levantar este ‘no’ si aprueba por esa misma mayoría la versión inicial. Si no la obtuviera, se volvería a repetir la votación dos meses después. Entonces, bastaría con que lo apoyara una mayoría simple de los diputados. 

Una vez aprobada, la ley es sancionada y promulgada por el Rey y, después, publicada en el Boletín Oficial del Estado. La Asociación de Periodistas Parlamentarios cifra en cinco meses el tiempo medio de todo este proceso. 

Por María Blanco
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20 septiembre 2020 | 6 min lectura